Wsparcie instytucjonalne 50+

Koncepcja badań analizy zakresu działań instytucji wsparcia dla 50+

Badania w ramach projektu w komponencie „wsparcie instytucjonalne dla 50+” przeprowadzone zostaną w wybranych instytucjach Małopolski funkcjonujących zarówno w obszarze rynku pracy, jak i szeroko rozumianej pomocy i integracji społecznej.

Do instytucji tych zaliczyć można przede wszystkim służby publiczne z wojewódzkimi i powiatowymi urzędami pracy na czele, jak i niepubliczne instytucje działające w sferze pośrednictwa pracy. Dodatkowo badaniem objęte zostaną wybrane ośrodki pomocy społecznej a także organizacje pozarządowe realizujące zadania z zakresu promocji zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu.

Wywiady przeprowadzone zostaną z pracownikami szczebla kierowniczego wybranych instytucji w liczbie 100.

Interesować nas będzie działalność instytucji na rynku pracy, zakres realizowanych zadań, ich organizacja, klienci a także relacje z innymi podmiotami działającymi na rynku pracy, zwłaszcza znajdujące wyraz w jakichkolwiek formach współpracy instytucjonalnej. Analiza działalności badanych instytucji przeprowadzona zostanie ze szczególnym naciskiem położonym na dwie kwestie, a mianowicie działalności w zakresie elastycznych form zatrudnienia oraz działalności w obszarze bezrobotnych osób 50+.

Narzędzia badawcze

Badania w ramach Projektu przeprowadzone zostały w grupie 100 instytucji rynku pracy działających na obszarze Małopolski. Do badań wybrano takie instytucje jak powiatowe urzędy pracy, ośrodki pomocy społecznej, agencje zatrudnienia oraz organizacje pozarządowe realizujące zadania w tym obszarze.

Narzędziem wykorzystanym podczas badań wybranych instytucji rynku pracy działających w Małopolsce był wywiad kwestionariuszowy. W ramach badań podjęto próbę określenia znajomości wśród tych instytucji specyfiki grupy bezrobotnych powyżej 50 lat, ich potrzeb, oczekiwań względem instytucji, a także faktycznych działań podejmowanych przez te instytucje w zakresie przeciwdziałania bezrobociu w analizowanej grupie osób. Z drugiej strony – ze względu na eksponowaną w projekcie problematykę elastycznych form zatrudnienia – instytucje pytane były o znajomość i popularyzację tych form, zwłaszcza w grupie osób bezrobotnych powyżej 50 roku życia, a także o współpracę – faktyczną i potencjalną – z innymi instytucjami rynku pracy w tym zakresie.

Tło teoretyczne

Przygotowanie i realizacja działań oraz programów walki z bezrobociem zarówno o charakterze lokalnym, regionalnym, jak i krajowym stanowi istotny element działalności instytucji rynku pracy. Zgodnie z obowiązującymi w Polsce przepisami prawa (ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) głównym celem działania tych instytucji jest dążenie do zapewnienia:

-         pełnego i produktywnego zatrudnienia,

-         rozwoju zasobów ludzkich,

-         wysokiej jakości pracy,

-         wzrostu integracji i solidarności społecznej, a także

-         większej mobilności na rynku pracy.

W praktyce oznacza to, że instytucje te działają przede wszystkim dla realizacji określonych funkcji, do których zaliczyć można kształtowanie ładu strukturalnego w gospodarowaniu zasobami pracy oraz kształtowanie ładu społecznego. Podejmują one działania zmierzające do osiągnięcia stanu równowagi na rynku pracy i oddziałują na relacje pomiędzy głównymi aktorami tego rynku.

Pojęcie „instytucje rynku pracy” – według regulacji ustawowych obejmuje takie podmioty jak:

-         publiczne służby zatrudnienia (PSZ),

-         Ochotnicze Hufce Pracy (OHP),

-         agencje zatrudnienia,

-         instytucje szkoleniowe,

-         instytucje dialogu społecznego, oraz

-         instytucje partnerstwa lokalnego.

Podejście takie ma jednak charakter zdecydowanie ograniczający, gdyż w rzeczywistości zadania w obszarze rynku pracy realizują także i inne instytucje, które – przy zastosowaniu katalogu ustawowego – pozostają niejako „poza” tą kategorią. Na potrzeby Projektu zakres pojęciowy „instytucji rynku pracy” poszerzony został więc o dodatkowe dwie kategorie instytucji, a mianowicie ośrodki pomocy społecznej i organizacje pozarządowe.

Podstawowym elementem systemu instytucji rynku pracy w Polsce są publiczne służby zatrudnienia. Służby te tworzą tzw. organy zatrudnienia, czyli:

-         minister właściwy do spraw pracy wraz z ministerstwem właściwym do spraw rynku pracy,

-         wojewodowie wraz z urzędami wojewódzkimi,

-         marszałkowie wraz z wojewódzkimi urzędami pracy, oraz

-         starostowie wraz z powiatowymi urzędami pracy.

Ministrem właściwym do spraw pracy w Polsce jest obecnie (2009) Minister Pracy
i Polityki Społecznej, stojący na czele ministerstwa powstałego w roku 2005 na bazie Ministerstwa Polityki Społecznej. Realizuje on zadania w trzech głównych obszarach, którymi są działania związane z pracą, sprawami rodziny, oraz zabezpieczeniem społecznym. Obejmują one między innymi przygotowanie i koordynację Krajowego Planu Działań na Rzecz Zatrudnienia, koordynację działań publicznych służb zatrudnienia, pełnienie funkcji dysponenta środków Funduszu Pracy, sprawowanie nadzoru nad jednolitym stosowaniem prawa przez publiczne służby zatrudnienia, jak również określanie standardów świadczenia usług rynku pracy realizowanych przez publiczne służby zatrudnienia.

Ze względu na fakt realizacji większości zadań w obszarze rynku pracy na poziomie regionalnym przez samorząd województwa, rola wojewodów jest obecnie stosunkowo ograniczona. Ich zadania sprowadzają się praktycznie do sprawowania nadzoru o charakterze merytorycznym nad działalnością organów samorządu powiatowego i wojewódzkiego w celu zapewnienia określonych standardów świadczonych usług, prawidłowego zlecania realizacji zadań i usług rynku pracy, a także właściwego wydatkowania Śródków Funduszu Pracy.

Instytucjami podlegającymi Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej są Ochotnicze Hufce Pracy (OHP). Jednakże w związku z faktem, iż ich działalność koncentruje się na przeciwdziałaniu marginalizacji i wykluczeniu społecznemu oraz kształceniu i wychowaniu młodzieży, nie zostały one poddane badaniom w ramach Projektu.

Zadania związane z przeciwdziałaniem bezrobociu w sferze publicznej przypisane zostały zasadniczo – oprócz szczebla centralnego administracji – dwóm wyższym szczeblom samorządu, czyli powiatowi i województwu samorządowemu. Zadania te w zdecydowanej większości realizowane są przez powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy, stanowiące część administracji samorządowej wspomnianych szczebli organizacyjnych. Województwo samorządowe, mające charakter jednostki regionalnej, odpowiedzialne jest przede wszystkim za kreowanie polityki regionu w różnych obszarach, w tym także w ramach rynku pracy. Oznacza to, że stosując różne instrumenty, samorząd województwa powinien pobudzać aktywność zarówno gospodarczą, jak i zawodową oraz zapewniać odpowiednie warunki dla jej rozwoju. Zadania województwa w zakresie przeciwdziałania bezrobociu obejmują przede wszystkim takie działania jak określanie i koordynowanie regionalnej polityki rynku pracy i rozwoju zasobów ludzkich w odniesieniu do krajowej polityki rynku pracy przez przygotowanie i realizację regionalnego planu działań na rzecz zatrudnienia, podział posiadanych środków Funduszu Pracy, uwzględniający kierunki i priorytety określone w regionalnym planie działań na rzecz promocji zatrudnienia, rozwoju zasobów ludzkich i aktywizacji bezrobotnych, opracowywanie analiz rynku pracy i badanie popytu na pracę, programowanie i wykonywanie zadań realizowanych przy współfinansowaniu Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), realizowanie zadań wynikających z prawa swobodnego przepływu pracowników między państwami – przede wszystkim w ramach sieci EURES (Europejskich Służb Zatrudnienia), a także podejmowanie współpracy z działającymi na terenie województwa powiatowymi urzędami pracy w zakresie opracowywania, gromadzenia i aktualizowania informacji zawodowych o charakterze ogólnokrajowym.

Zadania powiatu ukierunkowane są natomiast na zaspakajanie potrzeb w zakresie usług rynku pracy indywidualnych osób, a także ich grup. Zgodnie z obowiązują literą prawa do zadań samorządu powiatowego w zakresie polityki rynku pracy należy przede wszystkim opracowywanie i realizacja programu promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy stanowiącego część powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, pozyskiwanie i gospodarowanie środkami finansowymi na realizację zadań z zakresu aktywizacji lokalnego rynku pracy, udzielanie informacji o możliwościach i zakresie pomocy, udzielanie pomocy bezrobotnym i poszukującym pracy w znalezieniu pracy przez pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe i informację zawodową oraz pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy, udzielanie pomocy pracodawcom w pozyskiwaniu pracowników przez pośrednictwo pracy oraz poradnictwo pracy i informację zawodową, rejestrowanie bezrobotnych i poszukujących pracy, inicjowanie, organizowanie oraz finansowanie usług i instrumentów rynku pracy, inicjowanie i metodyczne wspieranie tworzenia klubów pracy działających w innych niż powiatowy urząd pracy instytucjach i organizacjach, inicjowanie, organizowanie oraz finansowanie szkoleń i przygotowania zawodowego dorosłych, opracowywanie analiz i sprawozdań, w tym prowadzenie monitoringu zawodów deficytowych i nadwyżkowych, oraz dokonywanie ocen dotyczących rynku pracy, współdziałanie z gminami w zakresie upowszechniania ofert pracy, informacji o usługach poradnictwa zawodowego, szkoleniach, stażach, organizacji robót publicznych, etc., podejmowanie współpracy z wojewódzkimi urzędami pracy w zakresie świadczenia podstawowych usług rynku pracy, jak również przyznawanie i wypłacanie zasiłków oraz innych świadczeń z tytułu bezrobocia.

Agencjami zatrudnienia działającymi na rynku pracy są zgodnie z ustawą o promocji zatrudnienia podmioty prywatne wpisane do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, świadczące usługi w zakresie pośrednictwa pracy, pośrednictwa do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, poradnictwa zawodowego, doradztwa personalnego lub pracy tymczasowej. Funkcjonują one w Polsce jako agencje pośrednictwa pracy na terenie RP – świadczące usługi pośrednictwa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie pozyskiwania pracowników przez pracodawców i znajdowania miejsc pracy przez pracobiorców, agencje pośrednictwa pracy za granicą – świadczące usługi pośrednictwa pracy dla obywateli polskich poszukujących pracy u pracodawców zagranicznych, agencje doradztwa personalnego – ukierunkowane na odpłatne świadczenie usług doradczych pracodawcom, agencje poradnictwa zawodowego – świadczące z jednej strony usługi na rzecz pracobiorców w zakresie wyboru odpowiedniego zawodu i miejsca wykonywania pracy w zależności od oczekiwań i predyspozycji, a z drugiej świadczące usługi na rzecz pracodawców w zakresie pozyskiwania pracowników, zwłaszcza w przypadku zawodów wymagających specyficznych predyspozycji, oraz agencje pracy tymczasowej – „wypożyczające” pracodawcom własnych pracowników w celu wykonywania pracy w określonym okresie czasu.

Instytucje szkoleniowe są to podmioty, które prowadzą edukację pozaszkolną. Funkcjonują one w ramach wszystkich sektorów i mogą działać jako szkoły, placówki i ośrodki (także o charakterze niepublicznym), szkoły wyższe, placówki naukowe, a także inne pomioty, do których zaliczyć można między innymi organizacje pozarządowe prowadzące pozaszkolną działalność edukacyjną.

Instytucjami dialogu społecznego są instytucje i podmioty zajmujące się w swojej działalności problematyką pracy i rynku pracy. Przykładowo mogą nimi być organizacje pracodawców, bezrobotnych, związków zawodowych, jak również organizacje pozarządowe. Podstawowymi instytucjami dialogu społecznego w Polsce są Trójstronna Komisja do spraw Społeczno-Gospodarczych, trójstronne zespoły branżowe oraz wojewódzkie komisje dialogu społecznego. Osobną grupę podmiotów działających w obszarze dialogu społecznego stanowią tzw. partnerzy społeczni. Zaliczyć do nich można między innymi związki zawodowe – przykładowo Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność” (NSZZ Solidarność), Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ), a także Forum Związków Zawodowych (FZZ), jak również organizacje pracodawców takie jak Konfederacja Pracodawców Polskich, Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan, Związek Rzemiosła Polskiego czy też Business Centre Club – Związek Pracodawców.

Osobną kategorię instytucji rynku pracy stanowią instytucje partnerstwa lokalnego. Instytucje te funkcjonują z reguły w formie partnerstwa tworzonych i wspieranych przez jednostki samorządu szczebla podstawowego i średniego, które realizują inicjatywy związane z rynkiem pracy.

Wyniki badań

Badania przeprowadzone w grupie wybranych instytucji rynku pracy z obszaru Małopolski koncentrowały się na takich obszarach tematycznych jak:

-         działalność instytucji na rynku pracy,

-         działalność instytucji w zakresie elastycznych form zatrudnienia,

-         działalność instytucji ukierunkowana na osoby bezrobotne w wieku powyżej 50 roku życia,

-         bezrobotni a elastyczne formy zatrudnienia w ocenie instytucji rynku pracy, oraz

-         współpraca instytucjonalna na rynku pracy.

Instytucje działające na rynku pracy w Małopolsce (traktowane jako jedna kategoria) oceniały swoją działalność na poziomie raczej średnim i dobrym. Zdecydowanie dobrze (ocena dobra i bardzo dobra) ocenione zostały takie obszary jak zapoznawanie bezrobotnych z istniejącymi możliwościami na rynku pracy oraz motywowanie bezrobotnych do poszukiwania pracy i zdobywania nowych kwalifikacji. Najniżej badane instytucje oceniły swoje działania w zakresie współpracy z pracodawcami w tworzeniu nowych miejsc pracy, prowadzenia aktualnych baz ofert pracy oraz promowania wśród pracodawców różnych form zatrudnienia. Analiza każdej z kategorii instytucji w sposób odrębny pokazuje jednakże istniejące między instytucjami różnice.

Powiatowe urzędy pracy najwyżej oceniły swoją działalność w zakresie prowadzenia aktualnych baz ofert pracy, zapoznawanie bezrobotnych z istniejącymi możliwościami na rynku pracy oraz prowadzenie bazy osób poszukujących pracy i promowanie wśród bezrobotnych różnych form zatrudnienia. W przypadku agencji zatrudnienia działających na terenie województwa małopolskiego zdecydowanie najwyższe oceny uzyskały działania w zakresie pomocy pracodawcom w pozyskiwaniu nowych pracowników, a także prowadzenie bazy osób poszukujących pracy, zapoznawanie bezrobotnych z istniejącymi możliwościami na rynku pracy oraz prowadzenie bazy aktualnych ofert pracy. Ośrodki pomocy społecznej swoje działania na rynku pracy oceniły na poziomie średnim z wyjątkiem takich działań (wysoko ocenionych) jak motywowanie bezrobotnych do poszukiwania pracy i zdobywania nowych kwalifikacji oraz zapoznawanie bezrobotnych z istniejącymi możliwościami na rynku pracy. Na poziomie średnim oceniły swoją działalność także organizacje pozarządowe działające na rynku pracy. Wyjątek (oceniony wyżej) stanowiły jedynie dwie formy działalności, a mianowicie pomoc osobom bezrobotnym w uzyskaniu potrzebnych kwalifikacji oraz motywowanie ich do poszukiwania pracy i zdobywania kwalifikacji.

Ze względu na fakt ustawowego zaliczenia osób bezrobotnych 50+ do grupy osób znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy badaniom poddany został stosunek instytucji rynku pracy do klientów 50+ i sposób ich postrzegania. Większość badanych instytucji nie deklaruje uznania osób bezrobotnych w wieku powyżej 50 lat za „szczególny typ klienta” (nie dotyczy to powiatowych urzędów pracy). Warto podkreślić, iż osoby bezrobotne 50+ są postrzegane przez instytucje rynku pracy w większym stopniu jako klienci „trudni i kłopotliwi” niż „pożądani”. Równocześnie w charakterystyce osób w wieku powyżej 50 roku życia przeważają oceny i określenia negatywne. W dużym stopniu wynika to z przyjęcia przez instytucje ogólnie funkcjonujących w społeczeństwie przekonań opartych na stereotypach postrzegania osób starszych jako mniej wartościowych.

W ocenie badanych instytucji rynku pracy osoby bezrobotne z grupy 50+ potrzebują przede wszystkim wsparcia emocjonalnego w trudnej dla siebie sytuacji. Osoby te szukają więc w instytucjach rynku pracy zrozumienia i empatii, a także ciągłego umacniania ich na drodze poszukiwania zatrudnienia. Oprócz tego osoby z grupy 50+ oczekują od instytucji konkretnej pomocy w procesie poszukiwania pracy (informacja o możliwościach zatrudnienia, nabycie umiejętności poruszania się na rynku pracy, przedstawienie konkretnych ofert pracy) oraz realizacji określonych świadczeń (finansowych, rzeczowych) potrzebnych do przeżycia w okresie pozostawania bez pracy.

Istotnym elementem badań przeprowadzonych wśród instytucji rynku pracy działających na terenie Małopolski, było określenie stopnia znajomości przez te instytucje różnych form elastycznego zatrudnienia, a także rekomendowanie tych form osobom bezrobotnym. Deklarowany poziom znajomości wybranych form elastycznego zatrudnienia takich jak praca na zastępstwo, praca tymczasowa, samozatrudnienie, telepraca, praca na czas określony, praca w niepełnym wymiarze, praca w ramach umów cywilno-prawnych, praca sezonowa oraz praca w obszarze ekonomii społecznej, wśród badanych instytucji rynku pracy był bardzo wysoki, jednakże faktyczna ich znajomość (definicja, wskazanie istotnych cech) była znacznie niższa.

Najmniej problemu z definiowaniem, badane instytucje miały w odniesieniu do takich form elastycznych jak samozatrudnienie, praca w niepełnym wymiarze, praca na czas określony, praca sezonowa oraz praca na zastępstwo. Największą trudność sprawiły definicje pracy tymczasowej i pracy w obszarze ekonomii społecznej. Najlepszą znajomość specyfiki poszczególnych elastycznych form zatrudnienia wykazały powiatowe urzędy pracy i agencje zatrudnienia.

W ocenie zdecydowanej większości instytucji za formę najbardziej atrakcyjną uznane zostało samozatrudnienie oraz praca na czas określony, telepraca oraz praca w obszarze ekonomii społecznej. Wybór samozatrudnienia jako formy najbardziej atrakcyjnej uzasadniany był między innymi możliwością decydowania o tym, co się robi, elastycznym czasem pracy, możliwością samorealizacji, tworzeniem nowych miejsc pracy, poczuciem niezależności. Do zalet pracy na czas określony zaliczono gwarancję minimalnego wynagrodzenia, a także ubezpieczenie, natomiast w przypadku telepracy był to brak konieczności organizowania nowego miejsca pracy w firmie w rozumieniu fizycznym i możliwość elastycznego zorganizowania czasu pracy.

Jeżeli chodzi o rekomendowanie poszczególnych form elastycznego zatrudnienia osobom bezrobotnych z grupy 50+, „typy” proponowane przez badane instytucje są w dużym stopniu odmienne. Postrzegane ogólnie jako formy najatrakcyjniejsze – samozatrudnienie, telepraca, ekonomia społeczna – zdecydowanie nie są polecane osobom powyżej 50 roku życia. Nie dotyczy to pracy na czas określony, która postrzegana jako najatrakcyjniejsza forma zatrudnienia, jest również w największym stopniu rekomendowana osobom z grupy 50+. Innymi polecanymi formami są praca w niepełnym wymiarze oraz praca na zastępstwo.

Badane instytucje rynku pracy rekomendując osobom bezrobotnym w wieku powyżej 50 lat określone formy nie podejmują jednakże w tym zakresie żadnych szerszych działań – zarówno w zakresie realizacji  programów skierowanych do tej grupy osób (za wyjątkiem powiatowych urzędów pracy), jak i prowadzenia  akcji promujących elastyczne formy zatrudnienia czy też szkoleń w tym zakresie przeznaczonych w szczególny sposób dla osób starszych.

W ramach badań małopolskich instytucji rynku pracy podjęta została także problematyka ich współpracy. Wyniki badań wskazują jednoznacznie, iż obszar ten stanowi swoistą „niszę”, którą z powodzeniem można i powinno się zagospodarować. Znajomość innych podmiotów działających na rynku pracy ogranicza się w przypadku większości instytucji praktycznie tylko do powiatowych urzędów pracy (które stanowią wyjątek i identyfikują znacznie więcej kategorii instytucji). Równocześnie respondenci wykazując znajomość innych instytucji, w wielu przypadkach nie utożsamiają instytucji zajmujących się określoną grupą bezrobotnych z instytucjami zajmującymi się elastycznymi formami zatrudnienia.

W zakresie współpracy instytucjonalnej na rynku pracy badane instytucje można podzielić na dwie kategorie, a mianowicie te, które „raczej współpracują” (powiatowe urzędy, ośrodki pomocy społecznej, organizacje pozarządowe) oraz te, które „raczej nie współpracują” (agencje zatrudnienia). Spośród instytucji deklarujących współpracę znacząca część wskazuje, że współpraca ta dotyczy zarówno osób bezrobotnych 50+, jak i elastycznych form zatrudnienia. Należy jednak podkreślić, że zdecydowana większość badanych instytucji jest przekonana o potrzebie współpracy różnych instytucji działających na rynku pracy.

Wytyczne do strategii

Zmiany w stosunkach panujących na rynku pracy dotyczyć powinny zarówno poszczególnych grup interesariuszy występujących na tym rynku, podejmowanych działań, jak i całej szeroko rozumianej sfery społecznej. W szczególny sposób odnosi się to do grup marginalizowanych na rynku pracy, do których zaliczają się między innymi osoby powyżej 50 roku życia. Badania zrealizowane w ramach Projektu w grupie 100 małopolskich instytucji rynku pracy, pozwoliły zidentyfikować dwa główne obszary problemowe – relacje instytucji z klientami z grupy 50+ oraz relacje z innymi instytucjami.

W efekcie – z punktu widzenia instytucji rynku pracy – do najważniejszych obszarów potencjalnych zmian w tym zakresie zaliczyć należy:

-        zmianę nastawienia osób bezrobotnych z grupy 50+,

-        dopasowanie lub wypracowanie nowej oferty skierowanej do osób z grupy 50+ stanowiącej faktyczną odpowiedź na zgłaszane przez nie potrzeby,

-        szersze wykorzystanie aktywnych narzędzi rynku pracy w zakresie przeciwdziałania bezrobociu wśród osób powyżej 50 roku życia, także o charakterze innowacyjnym, jak również

-        szeroko rozumianą współpracę instytucji rynku pracy na rzecz osób bezrobotnych 50+, zwłaszcza w zakresie elastycznych form zatrudnienia.

dr Katarzyna Peter-Bombik